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【今日推荐】改革开放再出发—解读《要素市场化配置综合改革试点总体方案》

时间:2022-01-08 07:11:56 来源:天下财经 浏览次数:69 我来说两句(0) 字号: T T

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【今日推荐】改革开放再出发—解读《要素市场化配置综合改革试点总体方案》【今日推荐】改革开放再出发—解读《要素市场化配置综合改革试点总体方案》

事件:

2021年12月21日国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》。

点评:

2020年3月,中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,提出了要素市场化配置改革的总体方向,标志着我国生产要素市场化改革向纵深推进。2021年12月国务院办公厅印发的《方案》则是推动《意见》落实的重要一步。在新冠疫情发生后,我国潜在经济增速出现放缓,此时通过要素市场化改革激发经济内生活力具有十分重要的意义。

一、总体设计

从试点地区来看,《方案》提出:“围绕推动国家重大战略实施,根据不同改革任务优先考虑选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等,开展要素市场化配置综合改革试点,严控试点数量和试点范围。”

我国有哪些城市群、都市圈或中心城市?“十四五”规划在“推动城市群一体化发展”章节中提到,优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群,发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群,培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。在“建设现代化都市圈”章节中提到,依托辐射带动能力较强的中心城市,提高1小时通勤圈协同发展水平,培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。中心城市的含义则更加宽泛。

从生产要素来看,《方案》要求推动土地、劳动力、资本、技术、数据、资源环境六大类要素的市场化配置。同时强调推动各领域要素市场化配置改革举措相互配合、相互促进,提高不同要素资源的组合配置效率。

从工作目标来看,《方案》要求,2021年启动要素市场化配置综合改革试点工作。2022年上半年,完成试点地区布局、实施方案编制报批工作。到2023年,试点工作取得阶段性成效,力争在土地、劳动力、资本、技术等要素市场化配置关键环节上实现重要突破,在数据要素市场化配置基础制度建设探索上取得积极进展。到2025年,基本完成试点任务,要素市场化配置改革取得标志性成果,为完善全国要素市场制度作出重要示范。

二、提高土地要素配置效率

过往发展模式下,土地供应存在区域分割、城乡分割,不能灵活适应区域经济格局的变化,而且工业用地供给量大且价低,工业用地使用效率偏低。土地要素配置市场化改革的核心,即在于提高存量和新增建设用地的使用效率,同时兼顾耕地安全与土地收益分配的公平性问题。

第一,建立统一的建设用地市场。这包含着两个方面的含义。

一方面,探索宅基地三权分置试点改革,建立城乡统一建设用地市场。《方案》提出:“在依法自愿有偿的前提下,允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。”改革推动了农村土地流转,盘活了农村存量土地,一方面探索让农民长期分享土地增值收益的有效途径,有助于增加农村居民财产性收入,促进共同富裕;另一方面有利于增加城市建设用地供应,缓解部分地区城市建设用地供应紧张的情况,提高其经济承载能力。

另一方面,推进省域间建设用地市场联动。《方案》提出“探索赋予试点地区更大土地配置自主权。允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制。”2021年12月,自然资源部、财政部和国家乡村振兴局联合发布了《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》,其中明确提出“城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂,是指原‘ 三区三州’及其他深度贫困县、国家乡村振兴重点帮扶县开展城乡建设用地增减挂钩,拆旧复垦安置节余的建设用地指标在省际协商基础上由国家统筹跨省域调剂使用。”文件将指标调出区域限定在“三区三州”、贫困县和重点帮扶地区。《方案》中允许符合条件的地区探索这一机制,可能会适度放宽跨省域调剂机制。比如允许同个城市群内跨省域调节建设用地指标,保证核心城市用地需求,提高土地配置效率。

第二,加强建设用地效率评价管理。对于新出让产业用地,“完善弹性出让年期制度。支持产业用地实行‘标准地’出让,提高配置效率。”弹性出让年期制度下,出让方可根据受让方的使用情况,动态调整出让年期,避免产业用地沦为低效用地,提高土地效率。“标准地”概念最早源于浙江省土地出让改革制度。2018年1月,浙江省政府发布《关于深化“最多跑一次”改革 推动重点领域改革的意见》,要求深化德清“标准地”试点。“标准地”是指在完成区域能评、规划环评等区域评估的基础上,带着固定资产投资强度、亩均税收、单位能耗标准、单位排放标准、容积率等指标出让的国有建设用地。拿地企业若无法实现约定的指标值,需承担相应的违约责任。

对于存量用地,“鼓励通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施,推动城镇低效用地腾退出清。推进国有企事业单位存量用地盘活利用,鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发。”从现有模式来看,低效用地改造主要包括政府收储改造、原土地使用权人改造、原农村集体经济组织改造、市场主体改造。关键在平衡各方利益的基础上,推动低效用地的流转、再开发,提质增效。存量用地流转的推进,离不开土地二级市场的建设,完善建设用地使用权的转让、出租和抵押制度。

第三,保证土地节约集约、有序利用。在推进城乡建设用地增减挂钩制度的同时,《方案》同时提出“探索建立补充耕地质量评价转换机制,在严格实行耕地占补平衡、确保占一补一的前提下,严格管控补充耕地国家统筹规模,严把补充耕地质量验收关,实现占优补优”,以保证补充耕地质量,维护耕地安全。

同时,《方案》还提出合理有序用海,提出“支持完善海域和无居民海岛有偿使用制度”,避免由于产权不清晰而造成的公地悲剧。

三、推动劳动力有序流动

第一,深化户籍制度改革。《方案》提出:“支持具备条件的试点地区在城市群或都市圈内开展户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认,试行以经常居住地登记户口制度,实现基本公共服务常住地提供。”

户籍准入年限同城化累计互认可能率先在长三角、珠三角推出。2020年发布的《意见》要求,探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。2021年3月南京已经提出:“在省内其他城市的居住和社保缴纳年限,申请落户时纳入我市累计认可。探索与长三角城市群中具备条件的省外城市实施户籍准入年限同城化累计互认。”后续长三角、珠三角城市群内城市可能加快户籍准入年限同城化互认的步伐,促进城市群内人口的自由流动,可能加速劳动力向城市群内经济实力较强、教育资源较好的优势城市集中。

以常住地登记户口的制度可能先在人口压力较小的城市推出。“十四五”规划提出,放开放宽除个别超大城市外的落户限制,试行以经常居住地登记户口制度。城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。根据国家统计局2021年发布的《经济社会发展统计图表:第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》,上海、北京、深圳、重庆、广州、成都和天津城区人口都超过1000万。因此,上述超大城市可能依然有一定的落户限制。同时,“十四五”规划提出,完善城区常住人口500 万以上的超大特大城市积分落户政策,精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例,鼓励取消年度落户名额限制。

第二,城镇化以人为核心。《方案》要求:“建立健全与地区常住人口规模相适应的财政转移支付、住房供应、教师医生编制等保障机制。”而2020年发布的《意见》要求:“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制”。

二者相较有三大变化。其一,《方案》强调财政转移支付与常住人口规模挂钩。一方面,异地就业人口有望在常住地享受到更多的公共服务,增强归属感。另一方面,财政转移支付与常住人口挂钩将激励地方政府加大人才引进、鼓励生育的力度。

其二,《方案》强调住房供应与常住人口规模相适应。“十四五”规划对此做出了更加详细的解释,即调整城镇建设用地年度指标分配依据,建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。因此,住房供应与常住人口规模相适应将主要体现在建设用地指标分配和保障性住房数量上。

其三,《方案》将教育、卫生与常住人口挂钩进一步细化为教师和医生编制与常住人口挂钩。人口流入压力较大的地区可能面临教育与医疗资源增长慢于人口增长的压力。以人口流入较多的广东为例,2014年以来,广东每千人执业医师数持续低于全国水平。因此,“十四五”规划提出,深化中小学、幼儿园教师管理综合改革,统筹教师编制配置和跨区调整,加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局。未来更多异地就业人口有望在常住地更加方便地获得教育与医疗服务。

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第三,推动机关单位人员流动。《方案》提出,促进党政机关、国有企事业单位、社会团体管理人才合理有序流动。完善事业单位编制管理制度,统筹使用编制资源。支持事业单位通过特设岗位引进急需高层次专业化人才。支持事业单位科研人员按照国家有关规定离岗创新创业。

四、推动资本服务实体经济

为了贯彻金融服务实体经济的总要求,《通知》就推动资本要素服务实体经济发展提出了相关要求。具体来看,畅通资本要素的主要着力点将会在以下几个方面:

一是通过丰富抵质押品、完善社会信用体系的方式,促进中小微企业融资和信用贷款发放。在丰富抵质押品、促进供应链融资方面,《通知》要求:“用好供应链票据平台、动产融资统一登记公示系统、应收账款融资服务平台”。2021年12月29日,人民银行发布《动产和权利担保统一登记办法》,将人民银行中心负责的抵质押、担保统一登记范畴有此前的应收账款,拓宽到了生产设备、原材料、半成品、产品、存款单、仓单、提单以及融资租赁、保理、所有权等各类的动产和权利。因此,未来银行在办理贷款抵质押时,可以更方便的从统一登记平台查询到相关信息,将有利于银行面向小微企业贷款时拓宽抵质押物的范畴。而为了便利企业供应链融资,上海票交所在2020年4月开始了供应链票据平台的试运行。2021年1月,票交所发布《供应链票据平台接入规则》,并逐步增加供应链票据平台的接入机构数量,推广供应链票据平台的运用。

在完善社会信用体系方面,《通知》要求:“依托全国信用信息共享平台,加大公共信用信息共享整合力度。充分发挥征信平台和征信机构作用,建立公共信用信息同金融信息共享整合机制”。虽然近年来监管部门着力提高银行信用贷款的占比,但是由于多方面因素,银行信用贷款占比的提升增长缓慢。未来,若能通过公用事业信息分享、各类替代数据使用等方式完善社会信用体系,便利银行通过更多数据准确了解企业信用资质,将有利于更多中小企业获得信用贷款。

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二是发展多层次股权市场,通过创新新三板股债结合产品、推动区域性股权市场和全国性证券市场合作衔接的方式,构建全链条股权融资模式。对于创新股债结合产品,《通知》要求:“创新新三板市场股债结合型产品,丰富中小企业投融资工具”。此前,根据现行监管规定,股东人数少于200人,且满足相应条件的新三板创新层和基础层企业可以在沪深交易所非公开发行可转债。而全国股转公司此前海城表示将研究退出新三板定向可转债、资产支持证券等系列产品。参照境内外经验,股债结合型产品除了可转债之外,还有可分离债券、次级债券、认股权证等一系列金融产品。从中小企业的角度来看,在所获得股权性融资较少的情况下,发行股债混合融资工具可以达到即募集了资金,又有效控制企业杠杆率上升的双重目的。因此,未来新三板股债结合型产品的创新不仅将有利于金融机构开拓新业务,也将有效的缓解中小企业融资难。

对于区域性股权市场,《通知》还提出:“探索加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间合作衔接的机制。”随着未来我国多层次资本市场的逐步完善,各种规模类型的企业将获得从区域性股权市场到新三板、交易所的全链条股权融资选择,这将有助于拓展直接融资特别是股权融资规模,进而达到降低企业杠杆率、防范化解潜在金融风险的目标。

五、促进技术转化

第一,健全职务科技成果产权制度。《方案》提出,支持开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点,探索将试点经验推广到更多高校、科研院所和科技型企业。根据2020年科技部等《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》,分领域选择40家高等院校和科研机构开展试点。国家设立的高等院校、科研机构科研人员完成的职务科技成果所有权属于单位。试点单位可以结合本单位实际,将本单位利用财政性资金形成或接受企业、其他社会组织委托形成的归单位所有的职务科技成果所有权赋予成果完成人,试点单位与成果完成人成为共同所有权人。同时,试点单位可赋予科研人员不低于10年的职务科技成果长期使用权。“十四五”规划进一步提出,探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权,提高科研人员收益分享比例。

第二,推进技术和资本要素融合发展。《通知》提出,要“推进技术和资本要素融合发展”并“开发多样化的科技金融产品”。具体来看,《通知》中对科创金融发展的主要关注点将在以下两个方面:一是加大知识产权质押融资规模。不同于重资产的传统制造业,科技创新企业缺少大额有形资产,其核心竞争力在于专利权、知识产权等硬科技。因此,银行若能形成专业体系、做好知识产权质押融资,将可以向更多科创企业开展融资。不过根据公开披露的数据,当前我国是产权质押贷款总规模仍较为有限,未来若能破解知识产权估值难、流转难的问题,则将可以更好促进知识产权质押贷款的发展。二是完善创业投资监管和发展政策。《资管新规》出台之后,由于资管产品投资未上市股权的期限匹配要求以及提前做好退出安排的要求,各类资管产品出资创投基金受到了一定的影响。未来,若能将此前已在北京和上海开始试点的私募和创投份额转让逐步推向全国,将不仅有利于提升私募股权投资基金和创投基金份额的流动性,同时还能助力更多资管产品在满足《资管新规》的前提下开展创业投资。

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六、建立数据流通规则

数据要素流通需兼顾数据使用效率和数据安全,最终依赖于数据交易规则的完善。

第一,完善公共数据开放共享机制。对于公共数据领域,支持打造公共数据基础支撑平台,探索开展政府数据授权运营。从《方案》的内容来看,未来将“优先推进企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象等高价值数据集向社会开放”。2021年7月,广东省政府发布了《关于广东省数据要素市场化配置改革行动方案的通知》,在公共数据共享运营之外,还要求形成统一的系统清单、数据清单、需求清单;探索建立公共数据资产确权登记和评估制度。

第二,拓展规范化数据开发利用场景。工信部2021年11月30日发布的《“十四五”大数据产业发展规划》预计,到2025年,大数据产业测算规模突破3万亿元,年均复合增长率保持在25%左右。随着我国5G网络建设加快,未来数据量将呈现指数级增长。规范化数据的采集、开发、利用可以有效发挥数据要素的作用。从内容上来看,《方案》要求推动人工智能、区块链、车联网、物联网等领域数据采集标准化。从应用上来看,在金融、卫生健康、电力、物流等重点领域,探索以数据为核心的产品和服务创新。《“十四五”大数据产业发展规划》中亦提出,“开展国家数据资源调查,绘制国家数据资源图谱。建立多级联动的国家工业基础大数据库和原材料、装备、消费品、电子信息等行业数据库,推动工业数据全面汇聚。”

第三,建立健全数据交易配套服务。《方案》提出了“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式。探索建立数据用途和用量控制制度,实现数据使用“可控可计量”。要求规范培育数据交易市场主体,发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系,稳妥探索开展数据资产化服务。

《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》中针对数据交易流通提出:研究制定数据交易监管制度,建立数据流通监管平台以打击数据垄断;探索建立“数据海关”以监管跨境数据流通;探索建立数据经纪人资格认证和管理制度;推进深圳地区数据试点,包括数据立法、数据权益资产化以及建立数据资产统计调查制度。

第四,强化数据安全保护。网络安全的要求下,要求推动数据分级分类安全保护制度。并且“探索制定大数据分析和交易禁止清单,强化事中事后监管”。未来,大数据杀熟等饱受诟病的大数据分析和交易方式或进一步受到监管限制。同时,在国际形势日趋严峻的背景下,数据跨境流动管控的重要性进一步凸显。我国此前发布的《网络安全法》、《数据安全法》均明确要求,“关键信息基础设施运营者”的“个人信息和重要数据”、处理个人信息达到一定数量的个人信息处理者的个人信息均应当通过安全评估方可出境。未来随着数据计量、交易体系趋于完善,对数据量、数据重要性的刻画将更加清晰,安全评估将更加成熟。

七、加强资源环境市场制度建设

第一,完善资源市场化交易机制。

完善电力市场化交易机制。《方案》提出“支持试点地区完善电力市场化交易机制,提高电力中长期交易签约履约质量,开展电力现货交易试点,完善电力辅助服务市场。”近年来,我国不同类型上网电价的定价机制改革,始终遵循着由政府定价向市场化定价转变的改革思路。2021年10月,发改委发布了《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》,进一步放宽燃煤电价浮动比例,并且要求燃煤发电电量原则上全部进入电力市场,无疑加快了我国电力市场化改革。

电力中长期交易和现货交易相结合的电力市场化机制成为政策发展的主要方向。2015年12月,发改委发布了《关于推进电力市场建设的实施意见》,提出“逐步建立以中长期交易规避风险,以现货市场发现价格,交易品种齐全、功能完善的电力市场”。同时,除了竞争性环节定价之外,随着我国新能源电力占比提升,电力储能、调峰等辅助服务市场的投入成本也不断提升。未来我国输配电价环节的定价机制亦有望提升市场化程度,带动电力辅助服务市场的发展。

深化天然气市场化改革,逐步构建储气辅助服务市场机制。2020年5月18日,国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,明确提出稳步推进自然垄断行业改革。其中包括推进油气管网对市场主体公平开放,适时放开天然气气源和销售价格,健全竞争性油气流通市场。基本上秉持着“管住中间,放开两头”的改革思路。从国际经验来看,油气管网等基础设施的开放程度决定了民营企业进入的门槛,对油气行业的竞争程度影响明显。因此,需要进一步构建储气辅助服务市场机制,完善管网建设、储气服务等市场主体成本回收机制,从而促进管网、储气服务的提升。

《方案》还提出要完善矿业权竞争出让制度,建立健全严格的勘查区块退出机制。2019年末,自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》即提出除协议出让外,对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。协议出让的范围主要包括稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目,严格控制协议出让矿权。同时要求以出让方式设立的探矿权首次登记期限延长至5年,每次延续时间为5年。探矿权申请延续登记时应扣减首设面积的25%。避免探矿企业圈而不探,提高探矿效率。

第二,构建绿色要素市场。绿色要素交易包括碳排放权、排污权、用能权、用水权交易等。《方案》要求:“在明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等基础上,支持试点地区进一步健全碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易机制,探索促进绿色要素交易与能源环境目标指标更好衔接。”以碳金融为例,目前碳交易产品以现货为主,碳质押、碳远期、碳回购等产品虽有试点,但种类少、市场容量小,碳期货还未推出。因此,《方案》提出探索建立碳排放配额、用能权指标有偿取得机制,丰富交易品种和交易方式。值得一提的是,在欧盟碳市场等海外市场中,金融机构都在碳市场中发挥着重要的作用。而我国金融机构尚不能直接参与全国碳市场交易。如果有序推动金融机构参与碳市场,有助于提升碳市场的流动性,促进价格发现,推动碳交易产品创新,并帮助商业银行有效管理碳资产质押融资的风险,促进碳资产质押融资的发展。

同时,《方案》提出探索开展资源环境权益融资。根据2021年央行发布的《环境权益融资工具》,环境权益指政府为解决外部性问题,对行为主体在自然资源和环境容量消耗数量方面设定许可、进行总量控制而产生的权益。自然资源角度的环境权益主要包括水权、用能权、绿色电力证书等;环境容量角度的环境权益主要包括碳排放权和排污权。而环境权益融资工具可以包括环境权益回购、环境权益借贷、环境权益债券和环境权益抵质押贷款等。

八、健全要素市场治理,发挥要素协同配置效应

第一,完善要素市场化交易平台,加强要素交易市场监管。《方案》要求,持续推进公共资源交易平台整合共享,拓展公共资源交易平台功能,逐步覆盖适合以市场化方式配置的自然资源、资产股权等公共资源。支持要素交易平台与金融机构、中介机构合作,形成涵盖产权界定、价格评估、流转交易、担保、保险等业务的综合服务体系。强化反垄断和反不正当竞争执法,规范交易行为,将交易主体违法违规行为纳入信用记录管理,对严重失信行为实行追责和惩戒。开展要素市场交易大数据分析,建立健全要素交易风险分析、预警防范和分类处置机制。

第二,完善按要素分配机制。一方面,提高劳动报酬在初次分配中的比重,强化工资收入分配的技能价值激励导向。构建充分体现知识、技术、管理等创新要素价值的收益分配机制。提高劳动报酬在初次分配中的比重和强化工资分配的技能价值导向有助于鼓励技能提升、推动共同富裕。另一方面,增加居民财产性收入,既包括深化农村土地制度改革,探索农民分享土地增值收益的途径,也包括鼓励和引导上市公司现金分红,完善投资者权益保护制度。

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